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区法制办关于修订后的《佛山市高明区行政机关规范性文件管理规定》的政策解读

  为加强本区行政机关规范性文件的监督管理,维护法制统一、保持政令畅通、促进依法行政,建设法治政府,根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》等文件,我区对2011年制定的《佛山市高明区行政机关规范性文件管理规定》(以下简称《管理规定》)进行了修订,现对修订后的主要内容解读如下:

  一、进一步明确了规范性文件的制定主体,增加了规范性文件制定主体清单制度的相关内容。

  原《管理规定》对我区规范性文件的制定主体规定得较为原则、模糊,本次修订明确了规范性文件的制定权属于区政府及其办公室、镇政府(街道办事处)及其办公室、区政府各职能部门和法律、法规授权管理公共事务的组织,并通过规范性文件有权制定主体清单制度来明确具体规范性文件的有权制定主体。

  二、对不作为规范性文件管理的情形进行了增补和细化,提高了可操作性。

  原《管理规定》第三条规定了7种不作为规范性文件管理的情形,本次修订参照《广东省人民政府法制办公室印发〈关于规范性文件认定的指导意见(试行)》等管理制度的通知》(粤府法〔2016〕75号)的相关规定,将排除适用的情形增加到15种,为实施部门界定规范文件提供了更为明确的参考标准。具体详见《管理规定》第六条。

  三、细化了规范性文件制定的原则性要求。

  原《管理规定》第四条、第五条、第六条对于规范性文件制定原则有所表述,但是表述不够体系化,本次修订予以调整,分为“制定规范性文件的合理性要求”、“制定规范性文件的合法性要求”及“制定规范性文件的规范性要求”三方面来表述。同时新增部分内容,列明了可以制定规范性文件的情形以及制定规范性文件的形式要求,以严格控制规范性文件发文数量,贯彻落实区委区政府缩减“文山会海”的要求。具体详见修订后的《管理规定》第七条、第八条、第九条。

  四、增加了规范性文件有效期制度的相关规定。

  省政府办公厅《关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》(粤府办〔2014〕32号)明确要求实施规范性文件有效期制度,要求“暂行、试行的规范性文件应明确规定有效期,有效期自施行之日起不超过3年;其他规范性文件除需要长期执行的外,一般应规定有效期,有效期自施行之日起不超过5年。规范性文件有效期届满则自动失效。行政机关应加强规范性文件制定工作的计划管理,及时对有效期即将届满的规范性文件进行评估,对于有必要继续实施的规范性文件,应按照法定程序重新发布,确保行政管理制度的连续性。”因此,本次修订时将上述相关要求作为《管理规定》的第十二条。

  五、对规范性文件的制定程序进行了细化,明确了每一阶段的具体工作要求。

  本次修订时,我办结合我区规范性文件日常管理工作中遇到的问题,对规范性文件的起草、征求单位意见、征求公众意见、审核(审查)、公开发布五个阶段的工作提出了细致的要求。主要变动情况如下:

  (一)明确了规范性文件的起草部门。特别是对多部门联合起草的政府规范性文件、多部门联合制定的部门规范性文件的起草责任部门予以明确规定,避免相关部门推诿扯皮。同时按照省、市相关规定,规范性文件可以邀请有关专家、组织参加起草,或者委托有关专家、组织起草。

  (二)补充了“按相关规定举行听证”、“组织专家咨询论证”和“开展社会稳定风险评估”的内容,作为特殊程序要求。《管理规定》实施期间我省、市相继出台了《广东省重大行政决策听证规定》(省政府令第183号)、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法(试行)》(粤府办〔2012〕37号)、《佛山市重大行政决策征求公众意见办法(试行)》(佛府办〔2015〕50号)等文件,对相关重大行政决策项目的决策提出了多方面的特殊要求。本次修订按照上述文件规定的要求,结合《广东省人民政府法制办公室印发〈关于规范性文件认定的指导意见(试行)〉等管理制度的通知》(粤府法〔2016〕75号)的规定,补充特殊程序要求。

  (三)明确规定征求公众意见程序的阶段性要求。即应在征求完单位意见且无较大意见分歧的情况下,由起草单位法制机构审核通过形成征求公众意见稿,再向社会公开征求意见。还对征求公众意见时收集到的意见反馈较多,导致文件内容重大变动时,是否需要重新征求意见作了规定。同时对公开征求公众意见的形式作了列举式说明,提高了《管理规定》的可操作性。

  (四)细化了拟定规范性文件送审稿的相关要求,同时明确了多部门联合起草规范性文件时拟定以及送审的责任单位。在制定程序方面则明确要求送审稿应由起草部门法制机构在征求完单位意见和公众意见之后,结合征集到的修改意见,对征求意见稿进行审核修改,再经起草部门领导班子集体讨论通过之后才能形成,确保出台的规范性文件严谨合用。

  (五)对规范性文件送审资料的内容和形式作列举式规定,便于相关部门理解和执行。同时增加“起草单位领导办公会议讨论通过规范性文件送审稿的证明材料”、“规范性文件政策解读文件”,以符合国家、省法治政府建设(依法行政)考评要求,以及加强政务公开中做好规范性文件政策解读的工作要求。

  (六)细化送审流程。对政府办公室和法制机构收到规范性文件送审材料后如何处理作了细化规定,新增了初步审查程序,并要求收文单位2个工作日内完成。

  (七)细化规范性文件统一登记、统一编号制度。对责任主体进行了明确,并对统一编号格式进行了明确,同时提供了编号实例。

  (八)调整了我区规范性文件统一公布载体。按照《广东省行政机关规范性文件管理规定》(广东省政府令第93号)第十八条的规定,我区范围内规范性文件的发布载体由区政府决定。原《管理规定》第三十条规定“区政府和部门规范性文件的统一公布载体分别为区政府门户网站和部门网站。各镇政府和街道办事处规范性文件公布的统一载体由其自行规定。”该规定存在以下问题:一是区内各部门印发的部门规范性文件的公布工作不完善,不按规定的程序和要求擅自制定和印发规范性文件的情况时有发生,而区政府法制机构无法掌握相关情况,无法加强对部门规范性文件的监督管理,也不利于区政府建立统一的规范性文件管理数据库,更不利于行政管理相对人查阅相关文件。二是原《管理规定》未就规范性文件的标准文本进行规定。因此本次修订中,将我区范围内的规范性文件发布载体统一规定为区政府网站,同时明确网站上公布的规范性文件文本为标准文本,同时要求部门规范性文件印发后,有条件的还应在部门网站公布。另外还要求镇政府(街道办事处)按照省文件要求在办公场所和公共场所设立公告栏公布其制定的规范性文件。

  (九)新增了规范性文件政策解读内容。省政府办公厅《关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》(粤府办〔2014〕32号)要求“加强规范性文件政策解读”,指出“行政机关发布重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件,应及时对文件主要内容及其出台的必要性作出解读,便于群众理解和执行。行政机关在本级政府规定的统一发布载体及其他载体上发布规范性文件,应将规范性文件的政策解读一并发布。群众对规范性文件政策内容理解存在偏差的,有关部门应及时作出公开回应,消除群众疑虑,防止造成行政纠纷。”因此,本次修订时将上述相关要求写入《管理规定》的第三十九条至第四十二条,对规范性文件“政策解读”作了具体规定,明确了我区规范性文件政策解读的主体、要求、解读方式等内容,便于规范性文件的有效实施。

  (十)规定了《管理规定》的有效期为5年。根据《广东省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》(粤府办〔2014〕32号)“五、推行规范性文件有效期制度”、“暂行、试行的规范性文件应明确规定有效期,有效期自施行之日起不超过3年;其他规范性文件除需要长期执行的外,一般应规定有效期,有效期自施行之日起不超过5年”的规定,本次修订规定《管理规定》的有效期为5年。