佛山市高明区农业农村局关于印发《〈佛山市高明区进一步规范农村宅基地管理实施方案〉操作细则》的通知
明农〔2026〕45号
各镇政府、街道办，各有关单位:
经区政府同意，现将《〈佛山市高明区进一步规范农村宅基地管理实施方案〉操作细则》印发给你们，请认真遵照执行。
佛山市高明区农业农村局
2026年8月21日
《佛山市高明区进一步规范农村宅基地管理实施方案》操作细则
为推动《佛山市高明区进一步规范农村宅基地管理实施方案》顺利实施，明确《方案》有关重点内容的具体实施举措，就相关内容作进一步细化说明，特制定本操作细则。
一、高质量编制新一轮村庄规划
各镇（街道）要加快村庄规划编制，高质量组织编制新一轮村庄规划（或制定“通则式”管理规定；城中村、城郊村等已被相关控制性详细规划覆盖的除外），推动村庄规划实现全覆盖。自然资源分局要加强对村庄规划编制工作的指导。
宅基地用地规模在全区范围内总体统筹，总量控制，区域平衡。各自然村的宅基地用地规模一般控制在能基本满足本村宅基地实际需求（宅基地合理需求：可满足“一户一宅”，并满足户均不超过100平方米但尽可能接近100平方米；下同）的基础上，再预留一定比例的建设发展空间。
对于宅基地用地规模充足、远远超出实际需求的村庄（如，因历史征地等原因为村落实了新增宅基地、旧村宅基地未腾退；历史上已建新村但旧村未退出，等等），在编制村庄规划时，不再新增建设发展空间；对已基本无人或极少人居住的旧村的用地规模结合实际进行分步核减，除结合实际保留少部分宅基地功能和承载乡村产业功能外，其余宅基地在中期、远期规划中实现逐步全面退出。
对宅基地用地规模基本可以满足本村宅基地用地需求的村庄（如，历史上在村周边新增了部分宅基地或者利用村内闲置用地或者在村内通过旧宅基地整合满足了一部分新增宅基地需求），在编制村庄规划时，按一定比例预留建设发展空间（含新规划的宅基地建设空间和旧村整合形成的新建设空间），用于本村宅基地腾挪建设或公共服务设施建设等。
宅基地用地规模紧缺不能满足本村新增宅基地用地需求的村庄（如，村庄自建成以来，一直未有新增宅基地用地，基本保留原有建设格局），在编制村庄规划时，要对整村宅基地用地规模进行科学测算，适当增加宅基地用地规模，按能满足该村宅基地实际需求的基础上再增加预留一定比例的发展空间。
二、新增宅基地发展空间利用、管理
新增宅基地用地包括村庄规划预留的宅基地发展空间和现状空闲村庄建设用地（如旧村场、未分配的原有宅基地用地等）。
（一）制定宅基地建设方案
1.以村（居）民小组为主体，做好新增宅基地建设方案。建设规划应充分考虑符合条件的申请户数。建设规划包括单宗宅基地占地面积（不超过100平方米但尽可能接近100平方米）、宅基地数量、道路规划、建设标高、给排水、电力通信、房屋朝向，与旧村相协调的统一建筑风貌形式、颜色等。
2.宅基地建设方案（初稿）送属地村（居）委会研究讨论。村（居）委会结合属地实际对建设标准、道路巷道建设、配套设施建设、建筑风貌等提出意见，会同村（居）民小组共同研究完善宅基地建设方案，形成意见稿。
3.宅基地建设方案（意见稿）送属地镇（街道）自然资源所、城建水务办、农业农村办征求意见。自然资源所对用地情况、道路巷道规划、配套设施规划等提出建议意见；城建水务办对房屋建筑风貌等提出建议意见；农业农村办对宅基地建设标准等提出建议意见。对涉及规模较大的新村建设规划或较为复杂的情况，相关职能部门可进行联合商议，并提交镇（街道）党政班子会议研究。
4.宅基地建设方案（实施稿）备案。经镇（街道）研究同意的建设方案（实施稿），及时报区农业农村局、自然资源分局、区住建水务局备案。
（二）制定分配方案
村（居）民小组根据规划宅基地数量、符合条件申请户数制定分配方案。分配方案参考以下执行：
1.规划宅基地数量能够满足新申请宅基地需求：可直接分配，宅基地具体位置可采用抽签形式确定。
2.规划宅基地不能满足全部新申请宅基地需求：按申请人申请的先后顺序确定分配对象，再以抽签形式确定具体位置；组织申请人统一申请无法确认先后顺序的，以抽签形式确定分配对象及具体位置（对于此次没能分配到宅基地的申请人，在下次分配宅基地时优先安排）。
3.有偿取得方式：在全面保障村民宅基地用地需求的前提下，针对部分综合条件较好的宅基地，可通过有偿取得的方式向符合条件的申请人分配（具体取得方式由村集体结合实际自行研究确定；有偿取得方式以外的宅基地采取直接分配或抽签形式确定）。有偿取得方式所获收益归村集体，用于弥补新增宅基地用地“三通一平”等土地整理费用或本村发展建设支出。
上述分配方案必须经本村集体经济组织成员大会表决通过后实施。
（三）严格执行“建新退旧”要求
在村新增宅基地发展空间取得新分配宅基地的，其在旧村原宅基地（一处或多处）须全部退回村集体。村民申请新的宅基地时，必须同步提交与村集体签订的旧房屋限期拆除、退回旧宅基地协议（原则上在取得新宅基地后不超过2年）。在取得新宅基地后，按期拆除旧房屋，将旧宅基地退回村集体；旧宅基地及地上房屋如已办理土地使用权证或不动产权证的，须向不动产登记部门申请注销原土地使用权证、不动产权证，再依法申请办理新建住宅不动产权证。
对于历史上已在村新增宅基地发展空间（新村）取得新分配宅基地，但在取得宅基地时未按规定退回其在旧村的原宅基地（一处或多处）的，必须严格执行“一户一宅”规定，将其在旧村原宅基地（一处或多处）统一全部退回村集体。
未执行“建新退旧”要求的，经镇政府（街道办）核实后，供水、供电企业不得向村民新建住宅提供供水、供电服务，不动产登记部门不予办理新建住宅不动产权证。
（四）其他
新增宅基地发展空间涉及占用农用地的，按规定办理农转用审批手续。
三、村民闲置宅基地兑换“地票”操作办法
“地票”：即新宅基地申领凭证，由镇政府（街道办）颁发。
对于旧村范围内长期荒废不住或面积小居住体验不好的闲置住宅，鼓励农户自愿交回给村集体（包括宅基地和地上房屋），兑换“地票”，待需要重新建房或有合适宅基地时再向村集体申请，村集体在组织分配新增宅基地用地时优先分配给持“地票”的申请人。
（一）可兑换“地票”范围
申领“地票”的农户必须为本集体经济组织成员，村集体经济组织不得擅自扩大“地票”发放范围。有下列情形之一的，不能申领“地票”：
1.经本村集体经济组织成员大会审议通过，已纳入旧村整村（连片）拆除重建、整村（连片）纳入城乡建设用地增减挂钩项目实施范围的，按照拆除重建方案、增减挂钩项目实施方案确定的事项实施，不再发放“地票”；
2.与村集体协商一致，同意由村集体统筹用于发展乡村产业并分享收益的；
3.属“建新未退旧”的情形，应按规定将旧村宅基地无条件退回村集体，不能用来申领“地票”；
4.属“一户多宅”的总面积超出部分（占地总面积超出100平方米的）的宅基地；
5.违法用地行为未消除或权利依法受到限制的宅基地；
6.非本村集体经济组织成员使用的宅基地；
7.法律法规或者经区宅基地管理部门认定的其他情形。
（二）农户申领“地票”程序
对于符合“地票”申领条件的农户，向本集体经济组织申领“地票”；集体经济组织经审核确认符合条件后，报属地村（居）委会审核；村（居）委会审核同意后报镇（街道）农业农村办，镇（街道）农业农村办会同自然资源所联合审查，审查同意后在村（社区）、村（居）民小组公示（不少于10个自然日）；公示无异议的，由村集体经济组织与农户签订宅基地收回协议书，由镇（街道）农业农村办提请镇政府（街道办）颁发宅基地“地票”凭证并建立发放台账，同时由不动产登记部门办理注销该宅基地使用权证（不动产权证）。
（三）“地票”兑付
持有“地票”的农户有新建住房用地需求或村集体有可分配宅基地时，按照约定向村集体申请兑换新的宅基地。
1.持“地票”申请人有优先分配权。村集体在组织分配新增宅基地用地时，有多个符合条件申请人的，优先分配给持“地票”的申请人；当有多个持有“地票”的申请人同时申请时，按获得“地票”的时间先后顺序进行分配。
2.执行“建新退旧”要求。持“地票”的申请人兑换新宅基地的，除了已兑换“地票”的旧宅基地外，若仍拥有其他宅基地的，须全部退回村集体；其在申请兑换新宅基地时，须同步与村集体签订旧房屋限期拆除、退回旧宅基地协议（原则上在取得新宅基地后不超过2年）。在兑换取得新宅基地后，按期拆除旧房屋，将旧宅基地退回村集体，并向不动产登记部门申请注销原不动产权证，再依法申请办理新建住宅不动产权证。
3.持“地票”申请人在兑换到新的宅基地后，其地上房屋建设报建按现行管理规定执行。
4.“地票”兑付后，由申请人报村集体经济组织、村（居）委会审核后报镇政府（街道办）注销该“地票”；申请人不主动报备注销的，由村集体经济组织核实情况后代为申请注销。镇政府（街道办）对“地票”进行动态管理，当事人或村集体经济组织对已兑付的“地票”未及时申请注销的，由镇政府（街道办）核实情况后统一注销。
（四）其他
1.持“地票”申请人兑换的新宅基地面积为村集体统一规划的宅基地面积（不超过100平方米但尽可能接近100平方米），不等同于用于兑换“地票”的原宅基地面积。（例如：申请人用于兑换“地票”的原宅基地面积为40平方米，取得“地票”后，后期可用该“地票”兑换村集体统一规划的100平方米的新宅基地，但必须执行“建新退旧”要求，对于其拥有的其他宅基地，须全部退回村集体。）
2.对于用于兑换“地票”的闲置宅基地，可以是办理了宅基地使用权证（不动产权证）的，也可以是权属清晰、无争议的无证宅基地。
3.“地票”申领人可不限定为原宅基地使用权人，可以是经户内协商一致，符合分户条件但尚未申请取得过宅基地的户内其他成员（已通过继承等途径取得宅基地的除外）。
4.若农户户内成员共有多处符合条件的闲置农房可以兑换“地票”，可以选择多个闲置农房兑换一个“地票”，也可以选择“一兑一”兑换多个“地票”，但兑换“地票”的总数量不能超过现有户内成员按规定进行分户后形成的总户数。
5.持“地票”申请人兑换的新宅基地涉及占用农用地需要办理农转用的，按规定办理农转用手续。
6.农户用于兑换“地票”的宅基地的地上房屋（建筑物）是否拆除、由谁拆除、拆除费用由谁负担问题，可结合实际由村集体和农户协商确定。
7.“地票”可户内成员共享，但不得以其他任何形式流转。
8.农户在持有“地票”期间，若用于兑换“地票”的宅基地及地上房屋在重新利用（分配）前被政府征收的，该农户可选择放弃“地票”权益，向村集体要求取得原宅基地上房屋因该次征收应得的安置补偿权益，并在取得补偿权益后退回持有的“地票”。
若“地票”权益已兑现，即“地票”持有人已利用“地票”优先分配权获得分配新宅基地的，再遇到原宅基地和地上房屋所在区域被政府征收情况的，该农户相关征收补偿资金申请不予支持。
四、有序化解“一户多宅”问题
对于“一户多宅”的总面积超出部分（占地总面积超出100平方米的）宅基地（含地上建筑），采取以下方式有序化解。
（一）对于经调查核实属违法占用土地建设的，须无条件无偿退回村集体
调查核实工作由镇（街道）农业农村办会同自然资源所联合开展。经调查核实属违法占用土地建设的，限期拆除地上建筑并将占用地块恢复原貌后退回村集体；符合整改情形的，限期整改至符合宅基地占地面积和建设高度标准以内，超占部分退回村集体（按规定须缴纳罚款的另行缴纳罚款），可补办宅基地报批手续。
（二）对于属历史遗留或继承等原因造成“一户多宅”的，采取以下方式处理
1.符合条件的采取分户方式解决。对本户内有符合分户条件、具备集体经济组织成员身份的子女、孙子女且尚未取得宅基地的，可采取分户方式，将户内多出的宅基地分给符合分户条件、具备集体经济组织成员身份的子女、孙子女使用。
对于权属人因身故遗留下来的宅基地上房屋，建议在遗产分割时分配给继承人中符合分户条件、具备集体经济组织成员身份但尚未取得宅基地的人员；经所在集体经济组织同意，可将宅基地使用权确权给前述人员使用。
通过户内调配方式取得宅基地的当事人，须主动逐级向所在村（居）委会、镇（街道）农业农村办备案。
2.鼓励权属人自愿退回给村集体，村集体可给予一定经济补偿。
宅基地有偿退出的补偿标准可由农村集体经济组织根据实际情况或不高于市场评估价与宅基地使用权人协商确定。
退回村集体的宅基地有地上建筑的，由村集体负责清拆，清拆费用由村集体承担。
退回村集体的宅基地，若已办理宅基地使用权证或不动产权证的，由权属人协助村集体办理注销，注销完成后土地收归村集体。
上述事项由宅基地原使用权人与村集体签订相关协议，向本集体经济组织所有成员公告或提交本集体经济组织成员大会（代表大会）通报。
五、退回村集体的各类宅基地重新整合、规划和利用
当退回村集体的各类宅基地（A类）形成一定规模时，由村集体研究制定收回宅基地整合利用方案，报村党组织研究并征求镇（街道）农业农村办、自然资源所、城建水务办意见，提交本集体经济组织成员大会表决通过后实施。连片规模较大或涉及重点村庄的整合利用方案，在征求镇（街道）相关部门意见后，要提交镇（街道）党政班子会议研究。整合利用方案经村集体经济组织成员大会表决通过后，报区农业农村局、自然资源分局、区住建水务局备案。
（一）优先满足村民新申请宅基地需求。对原零散小块的宅基地进行“相邻合并”；对退回宅基地能够整合形成连片的，进行连片整合，将原宅基地用地、原旧宅之间的巷道用地、周边其他闲置建设用地进行连片重新规划，按单宗不超过100平方米但尽可能接近100平方米重新划定新宅基地地块，分配给符合条件的新申请人。分配方案参照前述方式。
（二）其次满足本村公共设施、基础设施建设用地需求。在优先满足村民新申请宅基地需求基础上，可安排一定的用地用于本村公共服务设施和基础设施建设。
（三）再次用于发展乡村产业。在满足村民新申请宅基地需求和本村公共设施用地需求情况下，对余下用地和地上房屋，可以由村集体或强村公司等主体通过自营、出租、入股、与社会方合作等方式，依法依规发展餐饮、民宿、乡村旅游、乡村养老、文化体验、创意办公等新产业新业态，促进乡村产业发展和乡村环境提升，增加村集体和村民收入。
在发展乡村产业过程中，可根据产业发展需要对相关用地和地上房屋重新整合规划，可对原有旧房屋进行修缮、改造，也可拆除原有旧房屋，在符合宅基地管理要求前提下，按既能满足村民住房需求又能满足产业发展需要进行建筑规划设计和建设。必要时，可依法依规将宅基地转为集体经营性建设用地用途。
（四）剩余宅基地纳入城乡建设用地增减挂钩项目。在满足村民宅基地需求、本村公共设施用地和产业用地需求情况下，积极推动将剩余旧村宅基地纳入城乡建设用地增减挂钩项目并实施复垦。复垦产生的增减挂钩节余指标优先保障本村新申请宅基地、公共设施建设、乡村产业发展建设需求，节余部分可按相关规定申请公开交易。
（五）其他：村民没有长期居住使用的宅基地、闲置住宅（B类），经与其权属人协商同意，可与上述退回村集体的宅基地（A类）一并统筹用于发展乡村产业。
六、新建农房风貌管控
村庄新建住宅应严格落实风貌管控，外观应协调统一，提升建筑风貌品质。风貌管控要充分尊重村民意见。
（一）实行分类管控
将全区村庄分为重点村和普通村两类，由属地镇（街道）按照以下标准予以划定。
重点村包括：“百千万工程”典型村、区农房风貌品质提升试点村、乡村振兴示范带内的重点村、典型镇“七个一”串联路线沿线村、工业园区周边村、市级以上各类示范创建村、“四沿”（沿重要交通线、沿重要风景区、沿城镇周边、沿主要河流）村等。
普通村：除重点村以外的其他村庄。
（二）管控要求
普通村的新建农房风貌落实基本管控要求。主要为：建筑风格统一、建筑外墙主色调统一、建筑屋顶主色调统一等；鼓励参照绿色建筑标准，采用优秀传统建筑工艺建设。
重点村的新建农房风貌实行更加严格管控。主要为：建筑风格统一、建筑外墙主色调统一、建筑屋顶主色调统一；屋顶、檐口、墙裙、窗框、栏杆、围墙等关键要素风格基本统一；保留传统文化内涵，体现历史文脉特色，保护传统格局；“四沿”类村庄、示范带内村庄、典型镇周边村、工业园区周边村要符合沿线、连片风貌协调统一的要求；鼓励参照绿色建筑标准，采用优秀传统建筑工艺建设。
（三）管控工作流程
1.由区住建水务局编制《高明区农房风貌管控通用图集》《高明区农房典型户型施工图集》，免费提供样式丰富、户型多样的农房外观风貌样板，供不同需求村和群众参考选择。
2.普通村以集体经济组织成员大会（代表大会）表决的方式，选定本村农房外观风貌管控要素，报属地镇（街道）城建水务办、自然资源所、农业农村办备案实施。
重点村的农房外观风貌管控要素，镇（街道）城建水务办、自然资源所、农业农村办要加强指导，由村初步选定（一种或几种），报属地镇（街道）城建水务办、自然资源所、农业农村办审查，并可根据实际情况报镇（街道）党政班子会议研究。经审查、研究同意的，按审查、研究确定的管控要素方案反馈提交集体经济组织成员大会（代表大会）表决，表决通过后实施。
3.农房报建建筑风貌审查。由镇（街道）城建水务办牵头会同自然资源所、农业农村办对农房报建进行建筑风貌审查。对建房村民未按该村农房风貌管控要素方案进行报建的，不予审批。对建设过程中未落实风貌管控要素，须按要求进行整改；未按要求进行整改的，不予办理竣工验收和不动产权证，不予办理供水、供电手续。
七、其他
（一）村（居）民申请农村宅基地的条件
农村宅基地属于农民集体所有，非农村集体经济组织成员，不能申请农村宅基地。农村宅基地坚持“一户一宅、面积法定”的原则，历史建成的住房和附属设施面积总和未超过总面积标准的，可视为“一宅”情形；年满18周岁的成年子女可视为“一户”情形。新批准农村宅基地的面积按每户不超过100平方米的标准执行。
1.符合下列情形之一的村民以户为单位向所属的农村集体经济组织申请宅基地：
（1）因自然灾害需要搬迁或实施村、镇（街道）建设规划，原住宅必须搬迁的；
（2）原住房破旧危险且宅基地面积偏小，需重新扩建或迁建的；
（3）年满18周岁的村民，其家庭成员名下宅基地数量少于家庭分户户数的，可分户申请宅基地建房；
（4）法律法规规定的其他情形。
2.农村村民有下列情形之一的，不得批准其新的宅基地申请：
（1）申请的宅基地不符合村、镇（街道）土地利用规划和建设规划；
（2）原有宅基地面积已达到规定面积标准且不符合分户条件的；
（3）申请宅基地新建住房，但拒绝与农村集体经济组织签订限期拆除旧房屋、退回原有宅基地协议的;
（4）将原有宅基地或者地上房屋转让、出租、赠与或者改为经营场所等非生活居住用途后，再次申请宅基地的；
（5）申请的宅基地存在权属争议的；
（6）有违法住宅用地或者有违法住宅建设行为未经处理或尚未处理完毕的；
（7）其他不符合申请宅基地条件的。
（二）翻建、改建、扩建、迁建条件与审批
村民申请农村住宅翻建、改建、扩建涉及用地红线发生改变的，按规划要求退建，无需退回原有宅基地：原批准面积大于100平方米的，新批准用地面积不能超过100平方米；原批准面积少于100平方米且条件许可的，新批准面积可放宽至不超过100平方米，新增的面积需征得相邻权利人同意及本村集体经济组织表决通过。
村民申请农村住宅迁建的，须与本农村集体经济组织签订原有宅基地（一处或多处）全部退出并限期拆除旧房屋协议，迁建地块经依法批准后，本农村集体经济组织根据退出协议收回原宅基地，并办理相关注销登记手续。
村民申请农村住宅翻建、改建、扩建、迁建的，需重新办理用地审批手续。
（三）宅基地流转
已办理不动产权证书的宅基地使用权及其地上物可通过转让、赠与方式在同一集体经济组织内部流转。宅基地使用权因其地上房屋流转而发生转移的，经农村集体经济组织同意，可按规定办理不动产转移登记。宅基地使用权人转让、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。严禁城镇居民购买农村宅基地或地上房屋、附着物。
转让、赠与宅基地使用权及其地上物应符合以下条件：
1.转让、赠与的宅基地符合区、镇（街道）国土空间总体规划和村庄规划；
2.宅基地使用权及地上房屋所有权无权属争议；
3.遵循“一户一宅”的原则，受让人、受赠人应为在本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的人员（符合分户条件且无宅基地；或现有宅基地面积未达标准，加上受让、受赠宅基地面积未超过规定标准）；
4.法律法规或上级政策规定的其他条件。
（四）宅基地收回
1.宅基地收回的条件。
有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的镇政府（街道办）批准，可收回宅基地使用权；已登记的宅基地使用权被收回的，应按规定办理注销登记。
（1）为实施镇（街道）、村（社区）重要公共设施和公益事业建设，需要使用宅基地的；
（2）不按照批准的用途使用宅基地的；
（3）闲置或房屋坍塌，拆除两年以上未恢复使用的；
（4）以旧宅基地置换新宅基地，未按约定交出旧宅基地的；
（5）宅基地使用权人自然消亡或因故消亡，宅基地上房屋无人继承又无人受遗赠的（受遗赠人原则上应为本集体经济组织成员）；
（6）批准迁建后的原宅基地；
（7）其他依法可收回的情形。
依照前款第（1）项规定收回宅基地使用权的，对宅基地使用权人应当给予适当补偿。
2.宅基地收回程序。
（1）调查核实。由农村集体经济组织对宅基地使用权是否属于依法应当收回的情形进行调查核实，调查核实过程中，要充分听取相对人的意见，告知相对人有权进行陈述和申辩。
（2）召开会议。农村集体经济组织召开成员大会，经大会表决同意。经公示15个工作日（含村内无主、绝亡户的宅基地）无异议的，将有关材料报村（居）民委员会审核。
（3）村（社区）审核。村（居）民委员会收到有关材料后，对拟收回的宅基地情况进行调查核实，主要调查拟收回的宅基地位置和面积，核实是否符合收回的条件，是否经民主程序、公示等。审核通过的，将有关材料上报镇政府（街道办）复核批准。
（4）复核批准。镇政府（街道办）收到提交的材料后，复核是否符合收回的条件、材料是否完整等。经复核真实无异议，依法予以批准。
（5）注销登记。经镇政府（街道办）批准收回后，农村集体经济组织正式作出收回宅基地使用权的决定，并将结果进行公告，依法向不动产登记部门申请办理注销登记。
八、本操作细则自2026年9月21日实施，有效期为5年。
公开方式：主动公开
政策解读：《〈佛山市高明区进一步规范农村宅基地管理实施方案〉操作细则》政策解读