审计署2003至2007年审计工作发展规划

 

    2003至2007年是我国全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化建设的关键时期。审计工作已进入总结经验、开拓创新、不断深化、寻求进一步发展的新阶段。为了深入贯彻党的十六大精神,促进审计工作在新世纪新阶段取得新的发展,特制定本规划。

    一、今后五年审计工作的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照十六大要求，强化对权力的制约和监督，认真履行宪法和法律赋予的职责。继续贯彻“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针，坚持“全面审计、突出重点”，全面监督财政财务收支的真实、合法、效益，在促进改革和社会经济发展等方面发挥更大的作用。

    二、今后五年审计工作的总体目标是，以审计创新为动力，以提升审计成果质量为核心，以加强审计业务管理为基础，以“人、法、技”建设为保障，全面提高审计工作水平，基本实现审计工作法制化、规范化、科学化。

    三、今后五年审计工作的主要任务是：

    ——继续坚持以真实性为基础，在财经领域打假治乱，促进整顿和规范市场经济秩序。

    ——继续严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪，惩治腐败，推进廉政建设。

    ——积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。

    四、在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”：

    ——实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。

    ——实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查的比重，争取到2007年，专项审计调查项目占整个项目的一半左右。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进加强宏观管理，完善法规制度。

    五、着力加强三项基础工作：

    ——实行科学的审计管理，整合审计资源，促进提高审计工作层次和水平。

    ——建立审计质量控制体系，进一步规范审计行为，防范审计风险。

    ——大力推广先进审计技术方法，积极探索信息化环境下新的审计方式，促进提高审计工作效率和质量。

    六、财政审计，以促进规范预算管理，提高财政资金使用效益，建立社会主义公共财政制度为目标，以中央预算执行审计为重点，实现由收支审计并重向以支出审计为主转变；在支出审计方面，由主要审计中央本级支出向中央本级与补助地方支出审计并重转变。

    ——进一步加强中央本级支出审计，促进建立科学的预算定额和支出标准，规范预算分配行为。

    ——深化中央一级预算单位审计，加强对与一级预算关系密切的重点二三级单位的审计监控。经过五年努力，使一级单位预算管理逐步走向规范，二三级单位重大违法违规问题明显下降。

    ——探索建立规范化的部门决算(草案)审签制度。

    ——强化中央补助地方支出审计，促进建立科学规范的财政转移支付制度。

    ——固定资产投资审计以效益审计为主，促进提高建设资金的管理水平和投资效益，深化投融资体制改革。

    ——借鉴国际先进经验，加强规划协调，搞好国家重点区域环境保护投入和重大环境保护项目的审计监督，探索建立中国特色环境审计模式，促进落实环境保护的基本国策。

    ——掌握社会保障资金总体状况，着力从制度和管理上揭露分析问题，维护社保资金的安全完整，促进建立社会保障预算，完善社会保障制度。

    ——加强对重点财政专项资金的审计和专项审计调查，揭露挤占挪用、损失浪费等影响资金管理和使用效益的问题，促进国家宏观经济政策的贯彻落实。

    ——进一步改进税收审计，更多地采取专项审计调查方式，揭露和反映国税征管和海关监管中存在的突出问题，促进深化征管体制改革，从管理机制上解决税收流失和执法腐败问题。

    七、金融审计，以促进防范风险、提高效益、规范管理为目标，推进建立安全高效稳健的金融运行机制，促进金融监管机构依法履行职责。

    ——以国有商业银行为重点，揭露金融机构经营管理中存在的突出问题，从政策、制度和监管上分析原因，促进规范管理，依法经营。

    ——改进国有商业银行审计方式，以总行为龙头，逐步实行联网审计。

    ——适应市场经济发展的要求，逐步加大证券保险和政策性银行的审计力度。

    ——逐步将国外贷援款项目对外审计公证业务分离出去，重点加强贷援款项目建设管理情况的监督。

    ——加强政府外债管理情况的审计调查，促进完善外债管理体制，防范政府偿债风险。

    八、国有企业审计，以摸家底、揭隐患、促发展为目标，坚持和完善以经济责任审计为中心的企业审计路子，促进深化国有企业改革，加强国有资产监管。

    ——检查企业会计信息特别是损益的真实性，严肃查处各种弄虚作假行为和重大违法违规问题。

    ——评价企业领导人员经济责任履行情况，揭露重大经营决策失误给企业造成的损失。

    ——关注企业管理中存在的突出问题，检查分析企业资产的保值增值情况。

    九、经济责任审计，坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，加强协调指导，全面推进县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计，扩大县以上党政领导干部经济责任审计覆盖面，推动部门单位开展经济责任审计。加强法规建设，逐步完善经济责任审计制度。

    十、加强审计法制建设，规范审计行为。

    ——积极提出建议，配合做好有关审计法律法规的修订工作。

    ——建立审计质量控制体系，实行审计项目全过程质量控制，明确主要环节的工作目标和质量要求，实行审计责任追究制度，防范审计风险。

    ——根据审计质量控制需要，进一步完善各项审计准则，吸取国际先进经验，进一步规范审计管理和审计行为。

    十一、推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督作用。

    ——积极实行审计结果公告，逐步规范公告的形式、内容和程序，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。

    ——改进现行审计报告的形式和内容要求，建立适合于对外公告的审计报告制度。

    十二、探索建立适应审计工作需要的干部管理机制，全面提高审计队伍素质。

    ——根据岗位职责和年度工作任务，以签定目标责任书为载体，实行“一把手”工作目标责任制，全面加强领导班子建设。

    ——进一步深化人事制度改革，探索建立审计人员职业化管理体制，加大竞争上岗、交流轮岗力度，健全科学的业绩考评体系，逐步形成干部能上能下的机制。

    ——优化干部队伍结构，着力培养复合型人才。争取到2007年，熟悉审计业务，同时又了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等知识的人员占整个审计业务人员的一半左右。

    ——采取坚决措施，加强派出局、特派办的班子和队伍建设，不断提高工作水平和管理水平。

    ——健全审计职业教育体系，针对不同职级、岗位和知识结构的人员，实施分层次培训，使培训工作覆盖审计干部整个职业生涯。

    ——加强机关党建和思想政治工作，深入学习贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想，积极开展机关文化建设，培养优良的工作作风。加强廉政建设，严格执行“八不准”审计纪律。

    ——进一步深化机关后勤管理制度改革，加强内部管理，提高服务水平。按照国家离退休工作方针政策，做好老干部工作。

    十三、积极推广先进的审计技术方法，提高审计信息化水平。

    ——加强对审计系统信息化建设的规划、管理、组织和协调。加快“金审”工程建设，确保工程质量。

    ——完成审计信息化办公系统建设，逐步与相关部门开展网络信息交流。

    ——积极推行计算机辅助审计，探索计算机系统审计，逐步实现对财政、金融等重点部门及重要骨干企业的联网审计。

    ——加快审计数据库建设，基本建成审计对象、审计法规、审计专家等数据库和共享作业平台。

    ——大力推广和完善审计抽样、内控测评、风险评估等审计方法，积极研究探索适合我国审计工作的先进方法，不断提高审计工作的管理水平、效率和质量。

    十四、整合审计资源，实现审计业务的科学管理。

    ——改进审计计划管理，明确年度审计工作总体目标和各项目审计目标，突出审计重点，增强计划的科学性。

    ——成立财政审计、环境审计、经济责任审计协调领导小组，合理调配审计力量，统筹安排审计工作。

    ——科学调整内部机构设置，加强系统内的协调配合，充分发挥审计监督的整体优势。

    ——加强审计成果的综合分析和开发利用，实现信息资源共享，提高审计信息利用的层次和水平。

    ——进一步加大宣传力度，增强审计宣传工作的计划性和针对性,密切与新闻单位的联系,提高审计报刊质量，不断扩大审计影响。

    ——加强审计科研机构建设，强化审计理论研究，实行科研人员与实务人员、理论研究与政策研究、科研与调研相结合，加大科研成果的推广应用，增强审计科研工作的实用性、指导性和前瞻性。

    ——加强审计学会和内部审计协会建设，充分发挥审计学会在审计理论研究方面的作用，通过内审协会强化对内部审计工作的指导。

    ——积极参与国际审计事务，掌握国际审计动态，加强对外交流与合作，加快国外先进审计技术的引进，充分利用国外审计资源，扩大对外宣传，不断提高我国审计的国际地位。

    十五、加强调查研究，总结推广先进经验，进一步加强对地方审计工作的指导。

    十六、本规划自发布之日起施行。各执行单位根据规划要求，研究制定本部门具体落实措施，以确保完成规划提出的各项目标。

《审计署2003至2007年审计工作

发展规划》宣传提纲

 

    一、为什么要制定规划

    今年是我国审计机关成立二十周年。二十年来，我国审计工作取得了很大成绩，积累了宝贵经验。特别是1998年以来，审计机关紧紧围绕政府工作中心，坚持“二十字”方针和“全面审计、突出重点”的原则，审计工作迈上了新的台阶，已经进入总结经验、开拓创新、不断深化、寻求进一步发展的新阶段。但从总体上说，我国审计工作仍然处于初级阶段，与发达国家相比，许多方面还存在很大差距。今后五年审计工作如何在原有基础上再前进一步，取得更大发展，为中国审计逐步融入世界审计主流奠定更加坚实的基础，这是摆在我们面前的一个重大问题。

    党的十六大勾画了全面建设小康社会的宏伟蓝图，要求审计机关“加强对权力的制约和监督”。新一届全国人大和国务院也对审计工作提出了新的更高的要求。认真贯彻“三个代表”重要思想，按照十六大关于“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”的要求，全面总结二十年审计工作经验，从战略发展的高度，尽快研究制定一个具有前瞻性、指导性和实践性的审计工作发展规划，是推动审计工作在新世纪、新阶段实现新的更大发展的重大举措。

    二、规划的起草过程

    规划的起草大体经历了酝酿准备、研究起草和修改完善三个阶段，历时半年多时间，先后六易其稿。

    (一)酝酿准备阶段。早在去年11月中旬，署党组在十六大报告中心组专题学习会上，就提出要着手研究今后五年审计工作的设想。12月下旬，李审计长召开部分地方审计厅局长和特派员座谈会，专题听取大家对今后审计工作的意见，要求有关部门尽快研究提出五年发展规划的总体思路。今年1月中旬，李审计长在全国审计工作会议讲话中正式提出，为进一步贯彻落实十六大精神，审计署要在充分调查研究的基础上，研究制定今后五年发展规划。

    (二)研究起草阶段。2月中旬，李审计长召开办公厅、人教司、科研所等有关部门负责同志座谈会，专题研究规划起草工作，初步提出了规划的总体目标和思路。随后又召开署机关各单位和派出局负责人会议，部署各单位研究提出本单位的工作设想。3月中旬，规划起草组初步研究提出了今后审计工作的总体目标和各项审计的具体目标，形成了五年发展规划提纲。3月下旬，署党组举行中心组学习会，集中研究五年发展规划提纲，要求开始着手规划的起草工作。4月份，起草组完成了规划初稿的起草和署机关各单位的征求意见工作。

    (三)修改完善阶段。5月中旬，为进一步完善规划相关内容，李审计长分别召开业务司、综合部门、部分派出局负责人和部分青年干部等4个不同层面的座谈会，全面听取大家对规划的意见。随后，起草组根据座谈的意见和李审计长的要求，对规划进行了相应的修改完善。5月下旬至6月上旬，李审计长又先后召集署机关及有关事业单位共14个部门的司、处级干部座谈，就五年规划逐一听取意见。起草组再次进行研究修改，丰富和完善了规划的内容。

    6月19日至24日，署党组召开由署领导、署机关各单位和派出局、特派办负责同志参加的第二季度党组中心组学习会，结合学习《中共中央关于在全党兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮的通知》和“三个代表”学习纲要，对规划进行了广泛深入的研究讨论。综合各方面的意见和建议，起草组进一步对规划进行了修改完善。

    这次规划的研究制定历经时间之长、听取意见范围之广、调查研究之深，是审计署成立以来前所未有的。这个规划是集体智慧的结晶，是署党组认真贯彻十六大精神和“三个代表”重要思想的具体体现。规划的研究制定过程，也是统一思想、提高认识、理清思路的过程。

    三、规划的主要特点

    这个规划体现了“高”、“新”、“实”、“精”的要求。所谓“高”，即起点和立意高，把审计工作放在加快社会主义现代化建设，全面建设小康社会的大背景下审视，立足于全面总结二十年审计工作的基本经验，从在新世纪、新阶段推进审计事业进一步发展的高度，对审计工作提出明确具体的目标和任务。“新”，即体现与时俱进、开拓创新的精神，从总体目标到各项具体工作，都要根据形势发展的需要，研究提出切实可行的新思路、新举措。“实”，即坚持实事求是，提出的各项要求切合实际，符合审计工作的发展规律和要求。“精”，即论述比较精炼，突出重点和关键，抓住要害，不求面面俱到。从最后形成的规划来看，主要有这样几个特点：

    (一)文风朴实，简洁明了。与上一次五年规划相比，这次规划给人以耳目一新的感觉。一是内容非常务实，主要是工作目标、工作重点、重要举措等，删去了对前20年的工作总结，尽可能地减少论述性的文字，内容更集中，更有深度，具有很强的可操作性。二是在文体上进行了重大改进，主要采用条目式，结构新颖，条理清楚，一目了然，便于理解和把握。三是文字比较简洁、精炼，文风朴实，通篇只有4000字左右。这些特点体现了署党组认真贯彻落实《国务院工作规则》，发扬新一届政府倡导的开拓创新、求真务实的良好作风。

    (二)继承与创新并重。规划注重处理好继承与创新的关系，坚持在继承基础上创新。一方面，坚持过去多年来一些行之有效的工作方针和做法，如“全面审计、突出重点”的原则和审计工作“二十字”方针，坚持以真实性为基础、严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，加强“人、法、技”建设等。另一方面，根据十六大精神要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，在许多方面提出了审计工作的新思路、新方法、新举措。如实现审计工作科学化，建立审计质量控制体系，实行科学的审计管理，推广先进的审计技术方法，坚持财政财务收支真实合法审计与效益审计并重、审计与专项审计调查并重，推行审计结果公告制度等。

    (三)思路清晰，目标明确。规划的整体思路清晰，指导思想、总体目标和主要任务非常明确，各专业审计的具体目标和重点也比较鲜明。如对今后五年财政、金融、企业和经济责任等各项审计的要求，坚持了有所为、有所不为的原则。财政审计提出要以中央预算执行审计为重点，努力实现“两个转变”；金融审计提出以促进防范风险、提高效益、规范管理为目标，促进政策、制度和监管的完善；企业审计坚持“摸家底、揭隐患、促发展”的思路，促进深化国有企业改革，加强国有资产管理。加强“人、法、技”建设和审计业务管理的目标、重点和措施也具有较强的针对性和可操作性，对推动今后五年审计工作的发展具有重要的指导作用。

    四、规划的框架结构

    整个规划共16条，大体可以划分为三个部分：第一部分(1至5条)论述了今后五年审计工作的指导思想、总体目标和主要任务，突出强调抓好三项基础工作、实行“两个并重”，明确了今后五年审计工作的发展方向，是整个规划的灵魂；第二部分(6至9条)按照财政、金融、企业三大审计加经济责任审计的审计工作格局(即“3+1”格局)，分别提出了各项审计工作的具体目标和重点；第三部分(10至16条)提出了加强“人、法、技”建设和审计业务管理的各项目标、任务和主要措施，并对规划的落实提出了原则要求。

    五、关于今后五年审计工作的指导思想

    在今后五年审计工作的指导思想中，规划在强调继续坚持审计工作“二十字”方针和“全面审计，突出重点”原则的同时，适应形势发展，对审计工作又提出了一些新的要求。主要表现在两个方面：

    一是根据十六大的要求，提出“强化对权力的制约和监督”。这是当前社会各界十分关注的热点问题，也是审计工作面临的一个新课题。党中央、国务院和全国人大在这方面对审计机关寄予厚望，提出了很高的要求。今年全国人大常委会在审议审计工作报告时强调提出，审计机关今后要突出对有资金分配权部门的监督。规划在指导思想中对此予以强调，说明这是审计机关贯彻落实十六大精神，全面履行审计监督职责的必然要求，是今后五年审计机关要重点研究解决的课题。

    二是根据审计法的规定和审计工作发展实际，提出今后五年审计工作要“全面监督财政财务收支的真实、合法、效益”。二十年来的审计工作虽然取得了很大成绩，但在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴。开始主要是搞合法性审计，近五年注入了真实性的内容，工作中虽然涉及到一些效益方面的问题，但尚未把效益审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索。当前财经领域违法违规问题仍然比较普遍，这要求今后审计工作必须把真实合法审计继续作为重要任务来抓。同时必须在效益审计方面积极进行探索。这是因为：(一)形势的发展对审计工作提出了新的要求，需要审计工作不仅在查处违法违规问题方面履行好职责，还要在促进提高财政财务管理水平和资金使用效益方面发挥更大的作用；(二)二十年来审计工作所取得的发展，为我们开展效益审计打下了基础，创造了必要的条件；(三)开展效益审计符合国际潮流，是我国审计与国际审计发展接轨的需要。因此，规划要求今后五年要全面履行审计监督的法定职责，这是符合实际情况和审计工作发展趋势的。

    六、关于今后五年审计工作的总体目标

    规划提出要“以审计创新为动力，以提升审计成果质量为核心，以加强审计业务管理为基础，以‘人、法、技’建设为保障，全面提高审计工作水平，基本实现审计工作法制化、规范化、科学化”。这是对今后五年审计工作如何发展提出的总体要求，并贯穿于规划对各项工作的部署之中，涉及到审计业务、审计管理以及“人、法、技”建设等各方面。在这一总体目标中，突出强调了审计创新，具体包括审计理论创新、观念创新、管理创新以及审计技术方法的创新等，是审计工作发展的不竭动力。

    同时，规划还强调了“基本实现审计工作的法制化、规范化、科学化”，这是体现我国审计工作发展水平的一个重要标志。这里提出的“三化”与过去提出的审计工作“三化”有所不同。过去，我们曾提出过“法制化、制度化、规范化”，对推动审计事业的发展起到了积极作用。进入新世纪以后，审计工作面临的主客观形势都发生了很大的变化，规划根据时代进步和审计工作发展的需要，对审计工作“三化”作出新的归纳，提出新的要求，是十分必要的。新“三化”进一步丰富和发展了我们对“三化”问题的认识，这主要表现在增加了“科学化”的内容。所谓“科学化”，其基本要求是按审计工作的客观规律办事，增加审计工作的科技含量，包括审计管理的科学化、审计行为的科学化以及审计技术方法的科学化等。明确提出“科学化”的要求，意义十分重大，是审计工作走向现代化、国际化的必由之路。在这“三化”之中，法制化是核心，是审计监督赖以存在的根本；规范化是基础，是有效履行审计监督职能的保证；科学化是手段，是提高审计工作水平的重要途径。这三者是一个相互依存、相互促进的有机整体。

    七、关于今后五年审计工作的主要任务

    根据上述指导思想和总体目标，规划确定了今后五年审计工作的三项主要任务，其中前两项强调以真实性为基础，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪，这是在过去工作的基础上需要继续坚持和完善的；第三项强调“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”，这是需要在今后实践中不断探索的新任务。这三项任务是落实指导思想中关于“全面监督财政财务收支真实、合法、效益”的具体要求。

    八、关于“两个并重”

    实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重、审计与专项审计调查并重，是今后五年提高审计工作水平的重要举措。效益审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流，今后五年应当在这方面积极探索。但从总体上看，全面开展效益审计的条件尚不完全具备。目前，我国整个经济社会的管理水平还不高，财经领域违法违规问题还较为普遍；各项基础管理比较薄弱，缺乏完善的效益评价标准体系；审计人员的素质、能力和工作水平，也不完全适应效益审计的需要。因此，必须从实际出发，积极探索中国特色的效益审计路子，不能完全照搬国外绩效审计的模式。第一，应当把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索，不能满足于在真实合法审计中发现一些效益审计方面的问题；第二，我国目前的效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能象国外那样搞全面的效益评估。第三，效益审计的范围主要是财政性资金，以促进提高财政资金的管理水平和使用效益为目的。如固定资产投资审计以及一些财政专项资金审计应以效益审计为主。关于“效益审计”的概念，根据审计法和目前通行的用词习惯，规划仍采用了“效益审计”这一概念。

    审计和专项审计调查，作为两种不同的审计工作方式，它们各有特点和优势。比较而言，审计主要是针对具体单位和项目的，侧重于发现问题，纠正和处理问题。专项审计调查主要是针对宏观管理中存在的突出问题，在一定范围内展开调查，侧重于加强分析研究，提出审计建议。专项审计调查的灵活性更强，更有利于发挥审计监督的建设性功能。从今后审计工作的发展来看，对有些部门如税务、海关以及一些财政专项资金，应该更多地采用专项审计调查的方法，综合反映和分析问题，促进加强宏观管理，完善法规制度，从更高层次上发挥审计监督的作用。

    今年审计工作报告中引起全国人大常委会高度关注的有两个问题，一是机场建设严重损失浪费问题，二是县乡财政困难问题。前者主要是效益审计，后者是专项审计调查，效果很好，而且时效性也很强。因此，规划提出今后五年要在搞好“两个并重”上下功夫，这是符合审计工作实际和发展要求的。关于规划提出的到2007年投入效益审计的力量和专项审计调查项目数量分别占整个审计力量和项目数量一半左右的问题，从实际工作情况看，经过努力是能够达到的，关键是各级领导一定要重视，要切实转变思想观念，提高对“两个并重”重要性的认识。

    九、关于“三项基础工作”

    抓好“三项基础工作”，是提高审计工作水平，推进审计事业发展的三个关键环节。

    对“三项基础工作”重要性的认识，是随着规划研究的不断深入而逐步形成的。将这三者归纳在一起，放在突出的位置予以强调，是经过多次座谈讨论逐渐形成的共识。之所以强调这“三项基础工作”，主要是基于对当前我国审计工作发展水平的认识和分析。虽然二十年来的审计工作有了很大发展，但从总体上看，我国审计工作仍然处于初级阶段，中国特色的社会主义审计监督模式尚未真正形成。与发达国家相比，我国审计工作的差距主要表现在三个方面：一是缺乏严格的审计质量控制，审计行为不规范，审计质量难以得到全面保证，存在一些风险隐患；二是审计管理水平比较低，缺乏科学性，审计资源没有得到充分的利用；三是采用现代审计技术方法不够，影响审计质量、效率和审计工作水平的提高。因此，规划确定今后五年必须在审计管理、审计质量控制、先进审计技术与方法的运用三个方面取得重大突破，只有这样，才能实现规划提出的总体目标和主要任务。可以说，这“三项基础工作”是保证今后审计事业快速发展的重中之重的任务。

    十、关于财政审计的发展思路

    今后五年财政审计的总体思路，概括地说，就是突出“一个重点”、实现“两个转变”、形成“两个拳头”。“一个重点”就是要坚持以中央预算执行审计为重点，这是审计署的首要职责，是永恒的主题，必须把它作为整个审计工作的重点切实抓紧抓好。“两个转变”，即在预算执行审计中，要实现由收支审计并重向以支出审计为主转变；在支出审计方面要由主要审计中央本级支出向中央本级与补助地方支出审计并重转变。我们的财政审计最初是以收入审计为主的，审计法实施后逐步发展到以收支审计并重的格局。今后五年，财政体制改革的重点在支出，在优化支出结构，建立社会主义公共财政制度。因此，审计工作要适应财政体制改革和建立公共财政制度的要求，把重点转到财政支出方面来。在中央财政支出审计中形成“两个拳头”，一个是中央本级支出，一个是中央补助地方支出。目前，中央财政每年的支出规模大约是13 000多亿元，中央本级支出和补助地方支出基本各占一半。今后要统筹安排审计力量，充分发挥派出局和特派办的作用，切实加强审计监控。对中央本级支出的审计，要以促进建立科学的预算定额和支出标准为目标，经过五年努力，使一级单位预算管理逐步走向规范，二三级单位重大违法违规问题明显下降；对中央补助地方支出的审计，要以促进建立科学规范的财政转移支付制度为目标，规范资金的分配、管理和使用。

    十一、关于金融审计的发展思路

    关于今后五年的金融审计，规划强调了四个方面：一是在内容上，以促进防范风险、提高效益、规范管理为目标，揭露金融机构经营管理中存在的突出问题，从政策、制度和监管上分析原因，促进规范管理，依法经营。这里要说明的是，金融问题很复杂，我们不能把金融审计搞得又大又全，不要期求全面监管，要发挥“眼睛”的作用。二是在审计方式上，以总行为龙头，逐步实行联网审计。这一要求，是适应金融业务电算化发展快，一些总行已开始实行集中核算的情况提出的，这应当成为今后金融审计的一个发展方向。三是在审计重点上，强调以国有商业银行为重点，同时适应市场经济发展的要求，逐步加大对证券保险和政策性银行的审计力度。四是在外资审计的职能上，规划提出要逐步将国外贷援款项目的对外审计公证业务分离出去。这主要是考虑，国外贷援款项目的对外审计公证业务，不是国家审计机关固有的职责，而且隐含着很大的审计风险。因此，要逐步把这一职能分离出去，今后审计署的工作重点应逐步转为加强对贷援款项目建设管理情况的监督，搞好审计调查，促进提高外债管理水平和利用效果。

    十二、关于企业审计的发展思路

    这几年企业审计坚持以经济责任审计为中心，取得了明显的效果，走出了一条新的企业审计路子。规划强调，今后企业审计要以摸家底、揭隐患、促发展为目标，继续坚持和完善以经济责任审计为中心的审计路子。“摸家底”是基础，“揭隐患”是核心，“促发展”是目标。这里的关键是“揭隐患”，即要揭露和反映企业经营管理中存在的突出问题。为此，规划提出了三个方面的要求：一是检查企业会计信息特别是损益的真实性，严肃查处各种弄虚作假行为和重大违法违规问题；二是评价企业领导人员经济责任履行情况，揭露重大经营决策失误给企业造成的损失；三是关注企业管理中存在的突出问题，检查分析企业资产的保值增值情况。要通过审计，促进改善企业经营管理，加强国有资产监管。

    十三、关于经济责任审计的发展思路

    规划提出今后五年经济责任审计要继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，着重抓好两个方面的工作：一是加强指导协调，推动经济责任审计工作的进一步发展；二是要完善制度，规范经济责任审计行为。特别是要保持清醒的头脑，不能急于求成，要加强前瞻性的研究，着力于规范化建设，通过规范来保证审计质量，防范审计风险。尤其是党政领导干部的经济责任审计工作要加强调研，总结经验，逐步规范。

    十四、关于“人、法、技”建设

    规划把加强“人、法、技”建设作为今后五年审计工作不断取得新发展的重要保证，主要强调了以下几点：

    (一)加强审计队伍建设。突出强调了“深化三项人事制度改革”、“优化一个结构”和“做到四个加强”，即探索建立审计人员职业化管理体制，健全科学的业绩考评体系，逐步形成干部能上能下的机制；优化干部队伍结构，着力培养复合型人才；加强领导班子建设、加强教育培训、加强思想政治工作和廉政建设、加强派出局和特派办的建设。

    (二)健全审计质量控制体系。在审计法制建设方面，规划在强调做好有关审计法律法规修订工作的同时，把建立审计质量控制体系作为今后五年的一项重要任务提了出来，要求着重抓好两个方面的工作：第一，实行审计项目全过程质量控制和审计责任追究制度，切实规范审计行为，保证审计质量；第二，根据建立审计质量控制体系的要求，重点加强审计方案、审计工作底稿、审计取证、审计报告等审计准则的修订完善和贯彻落实。在这次规划研究制定过程中，大家对审计工作底稿准则尤其关注，一致认为审计工作底稿是反映审计工作过程的基本载体，必须提高审计工作底稿准则的规范化程度和可操作性。

    (三)加强审计技术方法的推广运用。过去我们在计算机辅助审计的开发应用方面投入的精力比较多，并在一些领域取得了比较明显的效果。但对一些先进的审计技术方法研究重视不够，缺乏自觉的推广应用。针对这一状况，规划明确提出今后要加强审计信息化建设的规划、管理和协调，全面完成“金审”一期工程建设，积极研究“金审”二期工程；同时要切实采取有效措施，大力推广和完善审计抽样、内控测评、风险评估等审计方法，积极研究探索适合我国审计工作的先进方法，不断提高审计工作的管理水平、效率和质量。

    十五、关于审计业务管理

    加强审计业务管理是规划提出的一个十分重要的新概念，也是实现今后五年审计工作目标和任务的一项重要基础工作。规划着重强调了三个方面的问题：一是改进审计计划管理。过去审计计划的制定缺乏调查研究，审计重点不突出，目标不明确，力量安排比较分散。因此，规划提出要进一步明确审计目标，突出审计重点，增强计划的科学性。要改进审计计划的编制办法，在充分调查研究的基础上，明确年度审计工作的总体目标，并围绕总体目标分别确定具体项目的审计目标，进一步突出审计重点。二是整合审计力量资源。成立财政审计、环境审计、经济责任审计协调领导小组，合理调配审计力量，统筹安排审计工作。科学调整内部机构设置，有效解决目前审计机关内部机构设置不尽合理、职能重复交叉、力量与任务不匹配等问题。三是加强审计成果的综合利用。从总体上说，当前审计成果的综合分析不够，利用层次比较低，不利于提高审计工作的层次和水平。因此，规划对加强审计成果的综合利用提出了明确要求。一方面，要加强审计信息成果的开发利用，做好信息资料积累等基础性工作，保证信息渠道畅通，实现信息成果共享。另一方面，要积极推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督的作用。今后，除特殊情况外，所有项目的审计结果都应对外公告。这对审计工作本身也是一个挑战和检验。

    十六、关于规划的贯彻落实

    这次规划是署党组深入学习贯彻十六大精神和“三个代表”重要思想，解放思想、实事求是、与时俱进的产物，是今后五年审计工作发展的行动指南。规划提出的各项目标是就今后五年的整体思路而言的，贯彻落实这个规划，首先必须加强学习，在解放思想中统一思想，达到提高认识、理清思路的目的。其次要根据规划提出的目标任务，从本部门、本单位实际出发，究制定具体的实施方案，把规划的各项要求落到实处。要注意搞好规划和规划期内各年度工作的结合，围绕总体目标，分步骤地抓好落实。